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Meinungen

Wohin führt die Euro-Bankenunion?

«Regulierungen sollten Vorratsentscheidungen sein, die bei Bedarf ausgelöst werden.»
Die Eurobankenunion ist das grösste Reformvorhaben in der Eurozone seit der Einführung der Währungsunion. Was wird kommen? Wie ist die Reform zu beurteilen? Was lässt sich verbessern? Ein Kommentar von Charles B. Blankart.

Der Lissabon-Vertrag der Europäischen Union von 2009 etabliert den Euro als Gemeinschaftswährung.

Von einer Bankenunion ist noch nicht die Rede. Vielmehr gilt eine strikte Aufgabenteilung zwischen Währung und Banken. Auf der EU-Ebene ist die Europäische Zentralbank (EZB) für die Währungspolitik verantwortlich. Die Mitgliedstaaten sind ihrerseits für die Aufsicht über die Banken zuständig.

Geschäftsbanken sollen wie jedes andere Unternehmen wettbewerbsfähig sein. Subventionen würden den Wettbewerb verzerren und sind daher verboten. Überdies würden Subventionen den Staatshaushalt belasten, was sich die Staaten nicht leisten können. Denn nach der sogenannten Nichtbeistandsklausel des Lissabon-Vertrags können Staaten keinen Anspruch auf Hilfen von anderen Staaten geltend machen, wenn sie in finanzielle Bedrängnis geraten.

Doch am Gipfeltreffen vom 7./8. Mai 2010 beschlossen die Eurostaats- und -regierungschefs, die Nichtbeistandsklausel nicht weiter anzuwenden. Staatsschulden wurden vergemeinschaftet. Jedes Euroland sollte für des anderen Schulden geradestehen. Starke Eurostaaten waren die Verlierer, schwache die Gewinner. Manche Euroländer nahmen Staatsanleihen auf und verschuldeten sich bei ihren Geschäftsbanken, sodass diese wegen vieler Staatsanleihen bald in eine finanzielle Schieflage gerieten.

Im Gegenzug drückten ihre Regierungen bei der Regulierung ein Auge zu. Banken durften ihre Staatsanleihen mit einem Risikogewicht von null bilanzieren, auch wenn sie in Wirklichkeit riskant waren. Regierungen übten gegenüber ihren Banken eine Regulierung der Laxheit (Regulation by Laxity) statt der Strenge aus, zumal sie dadurch den eigenen Banken einen Wettbewerbsvorsprung auf die Institute anderer Staaten verschafften.

Nichtbeistandsklausel – es war einmal

Für Spaniens Banken reichte die Regulierung der Laxheit aber nicht aus. Sie hatten sich auch in privaten Geschäften so sehr überschuldet, dass sie von ihrer Regierung nicht mehr gerettet werden konnten. Konkursverschleppung (Forbearance) verschlimmerte ihre Lage weiter. Im Jahr 2012 leistete die spanische Regierung einen Offenbarungseid. Sie erklärte vor der EU ihre Zahlungsunfähigkeit. Daraufhin hätte der Rat der Eurostaaten zwar die nach wie vor bestehende Nichtbeistandsklausel des Lissabon-Vertrags aktivieren können. Gläubiger hätten zwar viel Geld verloren, aber vielleicht für die Zukunft daraus gelernt. Doch die Euroregierungen gaben dem Bitten und Drängen der Gläubiger nach. Sie beschlossen am 20. Juli 2012, Spanien mit 41,5 Mrd.  € aus dem sogenannten Eurostabilisierungsfonds EWS vor dem Konkurs zu retten und die Lasten den Steuerzahlern aufzubürden.

Ein im Grunde gleiches Verfahren wurde schon im Jahr 2010 für Griechenland und dann im Jahr 2013 für Zypern angewandt. Die Regierungen der Eurostaaten wollten aber nicht zugeben, dass die erlittene Serie von Krisen letztlich in der Aufhebung der Nichtbeistandsklausel ihre Ursache hatte, sondern sie erklärten stattdessen das Symptom der Staaten-Banken-Verschränkung zur Ursache und forderten dessen Beseitigung durch eine Bankenregulierung.

Selbst wenn die Regierungen mit dieser Krisenerklärung recht hätten, verkennen sie, dass sich eine Bankenregulierung nicht einfach so herbeizaubern lässt, sondern dass sie aus Verhandlungen entsteht, in denen dieselben Politiker die Hauptrollen spielen, die zuvor das Regime der laxen Regulierung praktiziert haben.

Folglich kann die neue Bankenregulierung gar nicht so weit von der bisherigen Regulierungspraxis entfernt liegen. Realistisch ist eine Mittellösung, die sowohl den eurostarken wie den schwachen Regierungen etwas entgegenkommt, im Grunde aber die alten Rechte unangetastet lässt. Für die beiden Hauptgebiete, die Bankenüberwachung und die Bankenabwicklung, stellt sich der Regulierungskompromiss wie folgt dar.

Bankenüberwachung: Für die euroschwachen Regierungen war es inakzeptabel, die Aufsicht an eine unabhängige Aufsichtsbehörde, auf die sie keinen politischen Einfluss gehabt hätten, zu übertragen. Es bedurfte einer äusserlich strengen, aber innerlich hinreichend weichen Institution. Hierzu bot sich die EZB an, auch wenn diese Zuteilung dem Lissabon-Vertrag widersprach. Im Zentralbankrat verfügen nämlich die schwachen Eurostaaten je nach seiner aktuellen Zusammensetzung über eine starke Minderheits-, manchmal sogar über eine Mehrheitsposition. Hinzu kommen massive Zielkonflikte zwischen Geldpolitik und Bankenaufsicht. Harsche Geldpolitik am Vormittag kann mit Aufsichtsmilde am Nachmittag verbunden sein, und umgekehrt. Hierzu ist das letzte Wort wohl noch nicht gesprochen.

Abwicklung: Vorgesehen ist zwar eine separate Bankenabwicklungsbehörde in Brüssel, doch im Vorfeld muss die EZB feststellen, ob eine Bank erstens (voraussichtlich) in Insolvenz gerät, ob zweitens keine privaten Alternativen bestehen und ob drittens die Abwicklung im öffentlichen Interesse notwendig ist. Diese drei Bedingungen gewähren ausreichend Spielraum für faule Kompromisse auf Kosten der Allgemeinheit. Am öffentlichen Interesse an einer Abwicklung dürfte es regelmässig fehlen, wenn eine Bank systemrelevant ist, denn bei Systemrelevanz gilt definitionsgemäss, dass die Haushaltskosten eines Bail-out geringer sind als die Haushaltskosten einer Abwicklung, für die dann der Steuerzahler aufkommt.

Entscheidet sich die EZB für Abwicklung, so wird die Bank an die zuständige Abwicklungsbehörde in Brüssel übergeben, die dann die Abwicklung durch die Mitgliedstaaten nach der EU-Richtlinie in die Wege leitet. Danach soll die sogenannte Haftungskaskade (Bail-in) greifen, nach der erst Eigentümer, dann Gläubiger, dann grosse Einleger und schliesslich die Heimatstaaten, bzw. ihre Steuerzahler, zur Deckung der Verluste herangezogen werden. Die nationalen Abwicklungsbehörden können freilich Verbindlichkeiten vom Bail-in ausschliessen, wenn eine Ansteckungsgefahr droht.

Lehren aus der Bankenunion

Die Konstrukteure der EU-Bankenunion wollen es allen recht machen. Sie verlegen kollektive Entscheidungen (z. B. über die Abwicklung einer Bank) zeitlich so weit nach hinten, bis alle Interessen geklärt sind und die Beteiligten voll informiert ihre Stimme abgeben können. Doch je länger sie zuwarten, desto mehr haben sich die Interessen verfestigt. Es gewinnt die stärkste Interessengruppe (häufig die der Gläubiger), und es verliert die schwächste Interessengruppe (häufig die der Steuerzahler). Demgegenüber sind am Anfang eines Prozesses die Karten der späteren Interessen noch weitgehend verdeckt. Probleme lassen sich interessenungebunden angehen. Darum sollten Regulierungen wo immer möglich als Vorratsentscheidungen getroffen werden, die später bei Bedarf ausgelöst werden.

Vorratsentscheidungen der Bankenregulierung wurden in der Schweiz durch die sogenannten Coco Bonds geschaffen. Solche Bonds werden von systemrelevanten Banken zu guten Zeiten als festverzinsliche Wertpapiere ausgegeben und bei schlechtem Geschäftsgang automatisch in Eigenkapital umgewandelt. Auf diese Weise gelang es, systemrelevante Banken mit Eigenkapitalquoten von 13 bis 16% (inkl. Coco Bonds) zu versehen. In der Eurozone wurde nach zähen Verhandlungen eine Eigenkapitalquote (von hartem Kernkapital) von etwa 7% bis 2019 durchgesetzt. Mit Vorratsentscheidungen und Coco Bonds liesse sich möglicherweise auch in der EU eine wesentlich höhere Eigenkapitalquote erreichen.