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Wyplosz: «Erst die Hälfte der Bankenunion»

Charles Wyplosz, Wirtschaftsprofessor in Genf, attestiert im Interview mit FuW der Politik und der EZB, sie hätten einiges erreicht. Die notwendige Bankenunion entstehe aber erst nach einer weiteren Finanzkrise.

Tommaso Manzin und Philippe Béguelin

Mit dem Bankenstresstest hat sich die Europäische Zentralbank (EZB) auch selbst einem Test unterzogen – auf dem Spiel steht ihre Glaubwürdigkeit. Von den geprüften 130 grössten Banken Eurolands sind 25 durchgefallen. Weil mehrere davon schon im Vorfeld Kapital aufnahmen, müssen nun aber bloss 13 Banken ihre Bilanz stärken.

Keine systemrelevante Bank weist Kapitallücken auf, zeigen die am Wochenende veröffentlichten Resultate. Dies einerseits und das Scheitern nicht weniger mittelgrosser Banken andererseits sehe nach einem Traumresultat für die EZB aus – fast zu schön, um wahr zu sein, erklärt Wirtschaftsprofessor Charles Wyplosz. Doch der Stresstest sei kein Papiertiger; frühere Tests mussten sich diesen Vorwurf gefallen lassen.

Damit kann die EZB ihre neue Aufgabe Anfang November effektiv antreten: die Bankenaufsicht im Euroraum. Die einheitliche Aufsicht ist aber nur die erste Säule der europäischen Bankenunion, die für Wyplosz erst – aber immerhin – halb fertig ist. Ihre Vollendung sei absolut notwendig, damit die Währungsunion auch ohne Fiskalunion funktioniere. Doch er befürchtet, dass die fehlende Hälfte erst nach einer weiteren Krise installiert werde.

Herr Wyplosz, hat die EZB mit dem Stresstest eine solide Grundlage, um die Bankenaufsicht im Euroraum zu übernehmen?
Der Stresstest war eine ihrer Bedingungen, um diese Aufgabe zu übernehmen. Die Idee, zuerst die Bankbilanzen zu durchleuchten, war sicher gut. Aber die Übung hat auch die Erwartungen an die EZB erhöht. Ein zu milder Test oder Fehler in den Berechnungen würden die Zentralbank als Aufsichtsorgan schwächen.

Also auch ein Test für die EZB selbst. Hat sie ihn bestanden?
Es ist zu früh, um das zu beurteilen. Wir müssen die Daten für jede Bank noch genauer analysieren. Dass dies möglich ist, zeigt aber gerade einen der sehr positiven Aspekte: Die EZB schafft Transparenz, indem sie zu jeder geprüften Bank detaillierte Daten veröffentlicht. Der Markt kann die Resultate also überprüfen. Das ist beeindruckend und steht im Gegensatz zu früheren behördlichen Stresstests.

War die EZB streng genug?
Der Test war nicht allzu stressig, aber ausreichend. Er war jedenfalls nicht zahnlos – im Stressszenario fehlte allerdings der Bankrott eines Staats im Euroraum. Auch die Zahlen scheinen zu stimmen. Es war also diesmal nicht wie bei früheren Tests bloss ein Kaffeekränzchen zwischen der Aufsicht und den Grossbanken. Und die EZB hat Glück gehabt mit dem Resultat: Wären systemrelevante Banken durchgefallen, hätte das eine neue Finanzkrise auslösen können. Ins Netz geraten sind dafür mittelgrosse Fische – wäre sie ohne Fang dagestanden, hätte das die Glaubwürdigkeit der Bankenprüfung untergraben. So ist das Resultat aber wie ein schöner Traum für die EZB.

Zu schön, um wahr zu sein?
Der Verdacht, ob das wirklich ein Zufall sein kann, könnte tatsächlich aufkommen. Aber bei näherer Betrachtung zeigt sich: Die EZB konnte die Banken früh genug davon überzeugen, dass sie es ernst meint. Die Banken bekamen es mit der Angst zu tun, als sie merkten, dass ein ganzes Heer von Prüfern anmarschiert, die sich nicht mit der Lieferung von Daten begnügen, sondern detailliert nachfragen. Damit hat die EZB genau das erreicht, was sie wollte: Die Institute haben frühzeitig mit dem Kapitalaufbau begonnen.

Als Aufseher über die Banken könnte die EZB mit ihrem zweiten Mandat als oberster Währungshüter in Konflikt geraten.
Ja, einerseits besteht dieser Interessenkonflikt. Die EZB könnte etwa beim Straffen der Geldpolitik zu zahm vorgehen, um die Finanzierung angeschlagener Banken nicht zu erschweren. Oder sie könnte zu wenig streng sein mit den Banken, weil sie wichtige Funktionen im Transmissionsmechanismus der Geldpolitik erfüllen. Anderseits ist seit der Finanzkrise eines klar: Die nationalen Aufsichtsbehörden haben versagt. Sie erhalten nicht die nötigen Ressourcen von den Regierungen und sind nicht unabhängig. Und die Regierungen wollen meist nicht, dass man ihre nationalen Champions im Finanzsektor zu hart reguliert. Zentralbanken sind demgegenüber ausserordentlich unabhängig und verfügen über weit mehr Ressourcen. Die Doppelrolle der EZB ist zwar nicht ideal, aber im Fall des Euroraums ein guter Entscheid.

Mit der EZB-Aufsicht steht der erste Pfeiler der Europäischen Bankenunion. Was ist ihre Bedeutung für die Eurozone?
Es gibt jetzt eine wirklich unabhängige Aufsichtsbehörde für die Banken. Die Aufsicht wurde den Staaten weggenommen, zumindest für die systemischen Banken; nur die Sparkassen und die deutschen Landesbanken konnten sich der Kontrolle entziehen. Zudem gibt es anerkannte Regeln über die Beteiligung von Gläubigern an Verlusten der Banken – das fehlte bisher. Beim Konkurs einer Bank müssen nun zunächst die Eigentümer und die Gläubiger Verluste tragen, bevor ein einheitlicher Abwicklungsfonds genutzt wird. Die Aufspaltung und Abwicklung der portugiesischen Banco Espirito Santo im vergangenen Sommer hielt sich mehr oder weniger an das Drehbuch, wie Banken in der EU künftig abgewickelt werden. Das war in gewisser Weise der erste Anwendungsfall der Bankenunion, bevor sie überhaupt existiert. Dennoch ist die Bankenunion erst zur Hälfte vollendet.

Was fehlt zur vollständigen Bankenunion?
Nicht alle Banken der Eurozone stehen  unter der direkten Aufsicht der EZB. Diese kann zudem nicht als sogenannter Lender of Last Resort auftreten, wie es für eine Notenbank notwendig wäre. Als letzter verfügbarer Kreditgeber trat etwa die Schweizerische Nationalbank auf, als sie – in Kooperation mit dem Bund – der UBS  problembehaftete Aktiven abnahm, die sonst niemand mehr gekauft hätte.

Falls eine grosse Bank der Eurozone untergeht, muss die EZB abseitsstehen?
Genau. Sie kann nicht an der Rettung teilnehmen, was dazu führt, dass die nötigen Ressourcen fehlen. Das ist besonders bedeutsam in Zusammenhang mit einem weiteren Mangel: Der gemeinsame Abwicklungsmechanismus für den Konkursfall ist noch nicht in Funktion.

Der Abwicklungsmechanismus wurde doch im Frühjahr beschlossen.
Die Kosten der Abwicklung werden aber weiter von den nationalen Abwicklungsfonds respektive einer Art Föderation derselben getragen. Ein gemeinsamer Fonds soll erst in den nächsten zehn Jahren aufgebaut werden, und selbst dann wird er 50 Mrd. € nicht übersteigen. Das ist eine lange Zeit – und zu wenig Geld für die Abwicklung einer Grossbank.

Für den schlimmsten Fall wird die Eurozone also auch künftig nicht gewappnet sein?
Nein. Wenn die Aufsicht eine Bank abwickeln will, gibt es keine Garantie, dass dies auch bewerkstelligt werden kann. Doch der erste Schritt ist gemacht, und der wichtigste Meilenstein ist mit der Zentralisierung der Aufsicht erreicht. Die nationalen Behörden waren ein Rezept für Desaster. Mit einer zentralisierten Aufsicht wird auch die Rettung einer Bank zu einer gemeinsamen Verantwortlichkeit der Mitgliedländer. Das Argument, das Herkunftsland habe seine Bank ungenügend beaufsichtigt und müsse nun die Kosten allein tragen, ist falsch und von gestern.

Wie schätzen Sie die Chance ein, dass die Bankenunion am Ende so steht, wie sie versprochen wurde?
Was die Politik bisher erreicht hat, wurde unter dem Druck der Krise geschaffen – und die Behörden sind weiter gekommen, als ich gedacht hätte. Ich befürchte aber, es wird eine weitere Krise brauchen, um die Bankenunion mit der noch fehlende Hälfte zu vollenden.

Ist denn die Bankenunion nicht einfach eine Krücke für das, was der Eurozone fehlt, um als Währungsraum zu funktionieren: eine Fiskalunion?
Wir denken zu sehr in Kategorien bestehender Fiskalunionen und föderaler Systeme. EU und Eurozone sind Gemeinschaften besonderer Art. Natürlich würde eine Fiskalunion alles einfacher machen für den gemeinsamen Währungsraum. Aber noch für eine oder zwei Generationen ist eine politische und fiskalische Union eine Utopie. Wenn wir das als gegeben anschauen, lautet die Frage: Wie kann man den Währungsraum trotzdem zum Funktionieren bringen?

Und was wäre die Antwort darauf?
Es braucht die Bankenunion und einen Lender of Last Resort.

Oft wird aber argumentiert, eine fiskalische Union und eine gemeinschaftliche Haftung seien Bedingung für einen funktionierenden Währungsraum.
Das stimmt nicht. Was es braucht, ist ein zentral vorgegebener Rahmen für fiskalische Disziplin. Der dafür installierte Stabilitätspakt ist nicht glaubwürdig.

Sind die Volkswirtschaften der Eurozone nicht zu heterogen, als dass eine einzige Geldpolitik angemessen sein könnte?
Nein – sofern die Währungsunion über eine vollständige Bankenunion, einen Lender of Last Resort und gemeinsame fiskalische Rahmenbedingungen verfügt. Die Unterschiede sind nicht grösser als in den USA zwischen New York und Arizona oder in der Schweiz zwischen Zürich und den Alpenkantonen.

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