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Zehn Jahre «Whatever it takes»

Die Eurozone braucht ein Programm, das nicht über geldpolitische, sondern über zwischenstaatliche Institutionen läuft. Zentral ist der Europäische Stabilitätsmechanismus. Ein Kommentar von Harold James.

Harold James
«Welche Bedingungen sollte eine Zentralbank stellen, wenn sie Staatsschulden aufkauft? Darf eine nicht gewählte Institution mit einem Mandat zur Sicherung der Preisstabilität auch entscheiden, welche nationalen Regierungen und Unternehmen Finanzmittel erhalten?»

Am 26. Juli 2012 fand der damalige Präsident der Europäischen Zentralbank, Mario Draghi, nachmals berühmte Worte: «Die EZB ist bereit, alles zu tun, was nötig ist, um den Euro zu erhalten. Und glauben Sie mir, es wird genug sein.» Das war ein brillanter (und offenbar improvisierter) Schachzug, der Draghi seinen wohlverdienten Ruf als Retter des Euros einbrachte.

Mittlerweile hat die EZB einen weiteren möglicherweise bahnbrechenden Schritt angekündigt. Mit ihrem neuen Transmissionsschutzinstrument (TPI) wird sie versuchen, die Spreads zwischen den Staatsanleihen der Mitgliedstaaten zu verringern, wenn die Renditen nicht durch grundlegende Probleme wirtschaftlicher Nachhaltigkeit, sondern durch Marktdruck oder Spekulation in die Höhe getrieben werden.

Im Juli 2012 versuchte die EZB, einer zentralen Frage auszuweichen: Welche Bedingungen sollte eine Zentralbank stellen, wenn sie Staatsschulden aufkauft? Darf eine nicht gewählte Institution mit einem Mandat zur Sicherung der Preisstabilität auch entscheiden, welche nationalen Regierungen und Unternehmen Finanzmittel erhalten? Diese Fragen haben Kritiker auf den Plan gerufen, die befürchten, dass die EZB die Grenzen zwischen Finanz- und Geldpolitik verwischt.

Italien im Mittelpunkt

Es ist aber auch riskant, Regierungen strenge Bedingungen aufzuerlegen, da dies einem Akt der Demütigung gleichkommt. Eine Regierung, die sich offensichtlich einer supranationalen Behörde unterwirft, kann leicht ihre Legitimität einbüssen. Das Wort Kotau gibt einen Hinweis darauf, warum das so ist: Der aus dem Chinesischen übernommene Begriff bezieht sich auf ein Ritual der totalen Unterwerfung, das stark mit der Kolonialgeschichte verbunden ist.

Die imperialen Mächte des 19. Jahrhunderts bürdeten ihren Kolonien regelmässig erdrückende Verpflichtungen auf und schufen umfassende Systeme zur Überwachung ihrer Einhaltung. Klassische Beispiele waren die westlich geführte chinesische Zollverwaltung und die Steuererhebungsverfahren, die Grossbritannien und Frankreich dem Osmanischen Reich im Rahmen der Administration de la Dette Publique Ottomane (der Osmanischen Staatschuldenverwaltung) auferlegten.

Italien steht aktuell weiterhin im Mittelpunkt der Langzeitschuldenkrise in der Eurozone. Verantwortlich dafür ist eine Kombination aus der Grösse seiner Wirtschaft, den hohen Verbindlichkeiten und dem nahezu vollständigen Fehlen von Wachstum. Als die Eurokrise 2010 in Griechenland ihren Ausgang nahm, hätte sie durch Umschuldung oder Restrukturierung rasch bewältigt werden können. Das geschah jedoch nicht, weil die Politik die Ansteckung weitaus grösserer, ebenfalls hoch verschuldeter Volkswirtschaften der Eurozone vermeiden wollte – wie eben Italien.

Die Genialität von OMT

Auf dem G-20-Gipfel 2011 in Cannes drängte der damalige US-Präsident Barack Obama darauf, dass sich Italien einem formellen Programm des Internationalen Währungsfonds oder der Institutionen der EU unterzieht, um zu gewährleisten, dass es die Massnahmen zur Verringerung seiner Schuldenlast nachhaltig umsetzt. Doch Italiens damals neuer, weithin respektierter technokratischer Ministerpräsident Mario Monti widersetzte sich dieser Forderung vehement, weil er zeigen wollte, dass Italien reif genug ist, um komplexe Reformen selbst durchzuziehen.

Die Genialität der Lösung Draghis von 2012 war in einem EZB-Programm mit dem sonderbaren Namen Outright Monetary Transactions (OMT) begründet, in dessen Rahmen Mitgliedstaaten bestimmte Bedingungen auferlegt werden konnten, ohne dass dieses Programm selbst jemals zum Einsatz kam. Kritiker scherzten, dass nicht ein einziges Wort im Namen des Programms stimmte: Die Unterstützung war nicht «outright» (also offen) und «monetary» (geldpolitisch), sondern indirekt und haushaltspolitisch; Transaktionen fanden am Ende auch nicht statt. Nichtsdestotrotz sah das OMT-Programm die Möglichkeit vor, im Notfall stark an Bedingungen geknüpfte Unterstützung zu bieten. Die Konditionalität existierte also eher als implizites denn als formelles Merkmal des Rahmens für die Eurozone.

Die niedrigen Zinsen festigten diese Aussetzung der formalen Konditionalität und liessen das Unterfangen überaus erfolgreich erscheinen. Doch dann kam Covid, das Italien früher und härter traf als jedes andere europäische Land. Anders als in früheren Krisen konnten weder die italienische Regierung noch politische Versäumnisse der Vergangenheit dafür verantwortlich gemacht werden. Covid und der Vorstoss in Richtung eines «grünen Wiederaufbaus» in Europa boten die Gelegenheit für neue politische Massnahmen auf Grundlage eines zentralen EU-Haushalts und neuer fiskalischer Ressourcen.

Heikle Konditionalität

Diese Mittel aus dem EU-Wiederaufbau zu erhalten, wurde zu Italiens oberster Priorität und bereitete den Weg für Draghis Aufstieg als technokratischer Ministerpräsident einer Notstandsregierung der nationalen Einheit im Februar 2021. Alle grossen politischen Parteien Italiens unterstützten Draghis Regierung in der Erwartung, sich damit Zugang zu den dringend benötigten Geldern zu sichern.

Doch bei einer derart breiten Koalition war es unausweichlich, dass sie bald Risse bekam; unterdessen ist Draghi zurückgetreten. Einige Koalitionsmitglieder stiessen sich an manchen Elementen der Konditionalität, als diese erneut aufs Tapet gebracht wurden. Es schien wie ein Schlag gegen das nationale Selbstwertgefühl, dass Italien Taxis und Strandbäder (Bagni) deregulieren sollte, um der EU-Wettbewerbspolitik zu genügen.

Das TPI wird jeder neuen italienischen Regierung das Leben schwer machen, denn nun gilt, dass die Konditionalität nicht mehr ausgehebelt werden kann. Nach den von der EZB in ihrer Pressemitteilung vom 21. Juli aufgeführten Anspruchsvoraussetzungen ist es schlicht nicht möglich, das TPI einzusetzen, um die Auswirkungen nicht wirtschaftlicher Entwicklungen wie den Zusammenbruch einer Koalitionsregierung zu bewältigen. Das bedeutet darüber hinaus, dass die Menschen in Italien bei den für September anberaumten Neuwahlen vor einer vertrackten Entscheidung stehen, denn eine rechtsgerichtete Nachfolgeregierung hätte höchstwahrscheinlich keinen Spielraum.

Bruch mit EU ausgeschlossen

Es gibt einen Grund, warum rechte Politiker wie Giorgia Meloni von den Fratelli d’Italia und Matteo Salvini von der Lega ihre Kritik am Euro und an der EU in der Vergangenheit eilig abschwächten. Sie sind sich bewusst, dass ein offener Bruch mit der EU wirtschaftlich katastrophale Folgen hätte. Sollten sie der nächsten Regierung angehören, werden sie unter Druck stehen, sämtliche von der EU gestellten Bedingungen zu akzeptieren, während sie gegenüber ihren Wählern wohl beharrlich erklären würden, ihnen seien die Hände gebunden.

Doch mit der Verabschiedung des TPI funktioniert dieses Argument nicht mehr, da es eine alte Dynamik wiederaufleben liesse, bei der die Schuldzuweisung an externe Kräfte lediglich dazu führte, dass nach neuen Wegen gesucht wurde, um die Kontrolle zurückzuerlangen. Putin würde zweifellos jeden Moment geniessen, wenn er dabei zusieht, wie diese politischen Impulse die EU erneut spalten.

Die EZB umgehen

Längerfristig wird die EU ein formelleres Programm benötigen, das nicht über geldpolitische, sondern über zwischenstaatliche Institutionen funktioniert. Zu bewerkstelligen wäre das durch eine gewichtigere Rolle des Europäischen Stabilitätsmechanismus. Doch im Kern müsste eine derartige Reform nicht nur einfach ein höheres Mass an fiskalischer Integration vorsehen, sondern präzisere und transparentere Regeln, wie das zu erreichen wäre.

Sinn der Sache wäre in jedem Fall, die EZB zu umgehen und das jahrzehntelange Experiment zu beenden, bei dem so getan wird, als gäbe es keine Konditionalität in dem Versuch, die verschiedenen Mitglieder der Eurozone zusammenzuhalten. Natürlich bräuchte ein derartiges Programm die ausdrückliche politische Zustimmung der Mitgliedstaaten. Wenn es sich allerdings auf weitere Tricksereien stützt, wird es sich kaum von den Programmen davor unterscheiden.

Copyright: Project Syndicate.