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«Zypern bedeutet einen Schritt weg von der Bankenunion»

Der Berkeley-Ökonom Barry Eichengreen hält die Krise in Zypern für einen wirkungsvollen Denkzettel für Europas Politiker, erklärt er im Interview mit «Finanz und Wirtschaft».

Tommaso Manzin und Philippe Béguelin

Herr Eichengreen, ist das Rettungspaket von EU und IWF sinnvoll?
Eine Steuer auf Bankeinlagen war zwar nötig, sonst wäre Zypern auf Schulden sitzengeblieben, die es nicht zurückzahlen könnte. Aber gleichzeitig ist es schrecklich und unerhört, dass auch kleine Sparer davon betroffen sein sollen. Die EU hat vergangenes Jahr eine Richtlinie erlassen, die allen Mitgliedern eine Versicherung für Kleineinlagen vorschreibt. Diese Abmachung wurde jetzt in Stücke gerissen. Die Konsequenzen für das kurzfristige Vertrauen der Anleger und langfristig auch für die Bankenunion sind negativ.

Wäre es besser, die Obligationäre zur Kasse zu bitten oder Kunden mit grösseren Beträgen auf ihren Konten mehr zu belasten?
Ich denke, beide Alternativen wären besser. Bankkunden mit grossen Spareinlagen sollten auf jeden Fall viel höher besteuert werden. Seit dem Fall Griechenland wissen wir zudem, dass eine Umschuldung von Staatsanleihen möglich ist. Eine Restrukturierung hätte erlaubt, die Staatsschulden zu senken und damit auch den Beitrag, den die Kleinsparer leisten müssten.

Warum ist das nicht geschehen?
Das Problem war, dass beide Seiten, die EU wie auch Zypern, nicht gewillt waren, diese Option genauer anzuschauen, weil eine Umschuldung nicht  an einem Wochenende über die Bühne gehen kann. Eine Restrukturierung von Staatsschulden bedingt eine Vorbereitungszeit von mehreren Wochen, und die Umsetzung braucht abermals Wochen.

Ist Zypern wirklich ein Einzelfall?
Ja, ich glaube, Zypern weist einige Besonderheiten auf, die es von anderen Peripherieländern unterscheiden. Da ist beispielsweise der überdimensionierte Offshore-Bankenplatz mit Geldern aus Russland. Die Idee, grosse Bankeinlagen mit 9,9% zu besteuern, zielt genau auf diese Besonderheit ab. Zudem sollte signalisiert werden, dass Zypern nicht mehr als Drehscheibe für Geldwäscherei fungieren würde. Doch anderseits wurde die EU-Grantie für Bankeinlagen unter 100’000 € in Frage gestellt. Und in diesem Punkt ist Zypern kein Sonderfall.

Zyperns Wirtschaft ist innerhalb der EU winzig. Handelt es sich doch um einen gefährlichen Präzedenzfall?
Das ist offensichtlich. Denn wenn man sich fragt, ob der Einlagenschutz das Papier wert ist, auf dem er geschrieben steht, dann ist die Antwort jetzt: vielleicht, vielleicht auch nicht. Wenn es in einem weiteren Mitgliedstaat zu Problemen mit der Verschuldung kommt, wird sich automatisch die Frage stellen, ob Bankeinlagen angefasst werden oder nicht. Wir kennen die Antwort nicht. Aber was wir wissen, ist, dass Bankkunden in dieser Frage weit verunsicherter sind als vor einer Woche.

Befürchten Sie eine Ansteckung? Sind Bank Runs in anderen Ländern wahrscheinlicher geworden?
Seit diesem Wochenende sorgen die Versicherungen für Bankeinlagen in der EU nicht mehr automatisch für das Vertrauen der Bankkunden. Und wo Kleinanleger misstrauisch werden, werden Bank Runs denkbar. Die Bankkunden wissen jetzt nicht mehr, was morgen sein wird. Sie wissen auch nicht, ob die EZB etwa der italienischen Zentralbank so viel Geld zur Verfügung stellen wird, wie sie braucht, um ihren nationalen Banken zur Seite zu stehen, falls es zur Kapitalflucht kommt.

Kommt es dazu?
Ich rechne nicht damit, dass es zu einem Massenansturm auf Banken in Spanien oder Italien oder irgendwo sonst in der Eurozone kommt. Und bei den ersten Anzeichen einer Kapitalflucht wird die EZB ein weiteres Mal mit einem Versprechen aufwarten, alles Nötige zu tun, damit spanische und italienische Banken den Kunden ihr Geld zurückzahlen können. Aber die Aufregung, wie wir sie im vergangenen Sommer gesehen haben, könnte zurückkommen.

Was bedeutet das Rettungspaket von Zypern für die geplante Bankenunion, die ja einen gemeinsamen Einlagenschutz umfasst?
Der Fall Zypern ist der wirkungsvollste Denkzettel dafür, wie wichtig ein gemeinsamer Einlagenschutz für die Eurozone ist. Wenn jemand eine Demonstration brauchte, in welche Schwierigkeiten ein nationales Bankensystem sonst geraten kann, dann wurde sie ihm jetzt geliefert. Aber gleichzeitig lässt der Fall Zypern ernsthafte Zweifel daran aufkommen, ob die finnische und die deutsche Regierung je wirklich willens sein werden, einer Bankenunion zuzustimmen. Das bringt das Problem der Währungsunion auf den Punkt: Damit sie funktioniert, braucht sie nicht nur die Bankenunion, sondern auch Züge einer Fiskalunion.

Läuft der Eurozone die Zeit davon?
Deutschland und Finnland scheinen zu sagen: «Nicht so schnell, zuerst brauchen wir eine gemeinsame Aufsicht und mehr politische Integration. Vielleicht in ein paar Jahren, aber nicht jetzt.» Doch Zypern erinnert uns daran, dass sich die Krise ausweitet und eine Bankenunion nicht bis 2014 oder noch länger warten kann.

Seit diesem Wochenende braucht die Eurozone also eine Bankenunion dringender als je zuvor, und doch signalisiert gerade die Rettung Zyperns, dass der politische Wille dazu zu schwach ist.
Genau, und zwar fehlt dieser Wille vor allem in Finnland und Deutschland. Sie können nicht beides haben: die Währungsunion zum Funktionieren bringen und sich gleichzeitig von der Bankenunion wegbewegen – was sie auf symbolische Weise mit dieser Abkehr von einem gemeinsamen Einlagenschutz getan haben. Urplötzlich befindet sich die Eurozone in der Situation, dass andere Staaten Einlagen bis zu 100’000 € schützen, Zypern aber nicht mehr. Das ist ein Schritt zurück von der Bankenunion.

Gibt es historische Beispiele oder Präzedenzfälle für eine einmalige Steuer auf Bankeinlagen in Industrieländern?
Der Artikel, den ich zu diesem Thema vor zwanzig Jahren geschrieben hatte, wurde in einem Buch publiziert, herausgegeben von niemand anderem als Mario Draghi. Ich betrachtete einige Fälle, die nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg stattgefunden hatten. In Italien 1920, in der Tschechoslowakei 1922 und in verschiedenen weiteren Fällen war eine solche Kapital- oder Vermögenssteuer schwierig einzuführen, aus offensichtlichen Gründen: Die Leute mögen sie nicht, weder die Arbeiterklasse noch die Reichen. Es gibt immer politischen Widerstand, und es ist schwierig, sie sauber einzuführen. Ich bin nicht überrascht, dass das nun auch in Zypern so ist. Die Einlagesteuer muss vermutlich angepasst werden, um die Bestätigung im Parlament zu erhalten.

Welche Anpassungen sind nötig?
Die Geschichte lehrt uns, dass diese Art von Steuern nur dann funktioniert, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind. Erstens: Das Problem des Landes muss durch ausserordentliche Umstände, die die Regierung nicht unter Kontrolle hatte, verursacht worden sein – etwa einen Weltkrieg. Zweitens muss die Steuer sehr progressiv ausgestaltet sein. Sie muss vor allem die Reichen treffen, deren Vermögen einen solchen Schlag verkraften können, und nicht diejenigen, die sich den Haircut am wenigsten leisten können und die Mehrheit der Wähler stellen.

Wurden diese Bedingungen in Zypern erfüllt?
Die zweite Bedingung wurde sicher nicht erfüllt. Die Behörden haben den Fehler gemacht, die Steuer auf die Massen und nicht nur auf die Reichen zu erheben. Die Steuer ist nicht sehr progressiv, der Steuersatz für die Reichen ist nicht viel höher als der für die Armen. Die Proteste kommen daher auch vor allem von  Arbeitern und Pensionären. Ohne Änderungen wird es daher sehr schwer sein, dass die vorgeschlagene Steuer akzeptiert wird.

Und das zweite Kriterium?
Sind die Probleme Zyperns wirklich auf ausserordentliche Umstände zurückzuführen, für die die Regierung nicht verantwortlich gemacht werden kann? Und kann deshalb geglaubt werden, dass es nie mehr dazu kommen wird? Die Antwort ist: nicht wirklich. Natürlich ist ein Grund für die Misere in Zypern die Umstrukturierung in Griechenland, die die zyprischen Banken hart getroffen hat. Das lag ausserhalb der Kontrolle Zyperns. Aber es ist nicht das fundamentale Problem.

Sondern?
Die zyprischen Behörden haben zugelassen, dass das Bankensystem eine extreme Dimension angenommen hat. Zypern wurde zu einem Offshore-Geldwäschezentrum.  Das Argument, dass die gegenwärtigen Probleme ausserordentliche Umstände und nicht das Verschulden der Politik spiegeln, kann daher nur sehr schwer aufrechterhalten werden. Da beide Bedingungen nicht erfüllt sind, ist aus einer historischen Perspektive davon auszugehen, dass diese Steuer keine breite Unterstützung erfahren und ihre Durchsetzung schwierig werden wird.

Und wenn die Behörden die Steuer ändern und progressiver ausgestalten?
Die Geschichte zeigt, dass parallel weitere Massnahmen beschlossen werden müssen, um das Vertrauen wiederherzustellen. Würden die Behörden sagen: Wir haben in der Vergangenheit Fehler gemacht, aber jetzt werden wir unseren Bankenplatz aufräumen, die Institute verkleinern, keine Geschäfte mehr machen mit den Russen und dafür sorgen, dass diese Probleme nicht mehr vorkommen – würden sie das sagen und den Worten Taten folgen lassen, fassten die Leute wieder Vertrauen, dass es in Zukunft nicht wegen ähnlicher Probleme weitere Beschneidungen ihrer Sparguthaben gibt. Die abgehobenen Einlagen würden zurückkommen, die Lage würde sich verbessern. Es hängt also wirklich davon ab, ob Zyperns Regierung in Wirtschaft und Bankenplatz aufräumt.

Glauben Sie, dass die Behörden entsprechend handeln werden?
Die Politiker sind offensichtlich bestrebt, den Status Zyperns als für Russen attraktives Offshore-Finanzzentrum zu bewahren. Wenn sie das tun, werden die Menschen davon ausgehen, dass die alten Probleme wiederkehren, und zum Schluss kommen, dass ihre Bankeinlagen nicht sicher sind. Das könnte ein grosses Problem werden.

Was könnte Investoren helfen zu antizipieren, ob Schritte in die richtige Richtung unternommen werden?
In Zypern gilt es zu beobachten, ob man den Bankensektor verkleinert, mehr Transparenz schafft und auf Geschäfte mit russischen Oligarchen verzichtet. Auf Ebene der EU und der Eurozone brauchen wir mehr Klarheit über Einlagengarantien und darüber, ob sie unantastbar sind, ob also Menschen mit Bankeinlagen unter 100’000 € nicht um ihr Geld fürchten müssen. Derzeit ist das alles andere als gewiss.

Nachdem sich die Eurokrise in den vergangenen Monaten beruhigt hat, wie wird sich die Situation nach den Ereignissen in Zypern weiter entwickeln?
Ich bin überzeugt, dass die Eurokrise sich bald noch verschärfen wird – wie ich es bereits vor dem Fall Zypern gesagt habe. Der Grund dafür ist die Rezession, die den politischen Support für Reformen unterminiert. Das haben die Wahlen in Italien bereits gezeigt. Diese Probleme werden sich nun vertiefen. Rezession bedeutet, dass reformorientierte Parteien an Zuspruch verlieren und extremistische und populistische Gruppierungen stärker werden. Das schafft grosse Unsicherheit über den zukünftigen Kurs. Die Rezession wird sich ganz klar noch verstärken, die Europäische Kommission hat ihre Prognose revidiert und geht davon aus, dass es im zweiten Semester 2013 kein Wirtschaftswachstum geben wird. Sollte Wachstum tatsächlich erst 2014 wieder einsetzen, werden die Märkte und die Politik nicht bis dann warten.

Hat Zypern die Situation in Europa signifikant verschlechtert?
Der Fall Zypern belegt, dass unter den Politikern in Europa immer noch Verwirrung herrscht, dass ihre Ansätze im Umgang mit der Krise unzulänglich sind und sie immer noch falsche Signale aussenden. Selbst vor dem Fall Zypern war jegliche Vorstellung, die Krise ebbe ab, der Patient sei auf dem Weg der Genesung und die zugrundeliegenden Bedingungen seien angegangen worden, fehl am Platz. Das fundamentale Problem ist nach wie vor, dass es ohne Wachstum keine nachhaltige Unterstützung für Reformen geben wird. Wird das irgendwann offensichtlich und setzt eine Fiskalpolitikdebatte ein – zwischen Frankreich und Deutschland oder auch zwischen Italien und Deutschland –, werden die Märkte negativ reagieren, und die Krise meldet sich mit voller Wucht zurück.

Besteht die Chance, dass die Behörden jetzt verstehen, worum es geht?
Ich wünschte, dem wäre so, doch Zypern ist ein weiteres Beispiel dafür, dass die Politiker nach wie vor den Kopf in den Sand stecken. Was die Kommission vergangene Woche gesagt hat – wir sind flexibel, wir gewähren Frankreich und anderen Ländern mehr Zeit, um ihr Budget in Ordnung zu bringen –, wird nicht genügen, um für Wirtschaftswachstum zu sorgen. Die EZB hat nach wie vor nichts unternommen, vonseiten der Geldpolitik gibt’s nicht genug Unterstützung für Wachstum. Wenn Europas Politiker die Botschaft verstanden haben, dann zeigt sich davon leider noch nichts in ihrer Strategie.

Gilt das auch für die EZB?
Die Zinsen wurden nicht weiter gesenkt, obwohl die EZB unter ihrem Inflationsziel bleibt. Die Kerninflation in der Eurozone beträgt verheerend niedrige 1,3%. Warum sich die Notenbank dieses Problems nicht schon lange angenommen hat, ist ein Rätsel. Möglicherweise liegt es daran, dass die EZB wegen des OMT-Programms einige Kritik vonseiten Deutschlands einstecken musste und nun nichts tun will, was ihr weitere Kritik eintragen könnte. Doch wenn das tatsächlich der Grund sein sollte, dann ist die EZB nun selbst Teil des Problems.

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