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Breitenmoser will Rahmenabkommen mit einem Vorverfahren "retten"

Brüssel (awp/sda) - Für den Basler Juristen Stephan Breitenmoser muss der Bundesrat im Rahmenabkommen dringend bei der Streitschlichtung nachbessern, da diese verfahrensrechtlich mit ungeklärten Fragen wie dem Lohnschutz zusammenhängt. Er schlägt daher die Einführung eines Vorverfahrens vor, mit dem das aktuell bestehende "Ungleichgewicht im Vertragsentwurf beseitigt werden" kann.

Vorteil eines solchen Vorverfahrens bei der Streitbelegung wäre laut Breitenmoser, dass damit über Fragen des institutionellen Rahmenabkommens, die nicht direkt EU-Recht betreffen, separat und abschliessend entschieden werden könnte. Er geht davon aus, dass die meisten Streitfragen auf diese Weise beantwortet werden dürften.

Der Rechtsprofessor der Universität Basel und Richter am Bundesverwaltungsgericht ist zwar damit einverstanden, dass nur der EU-Gerichtshof (EuGH) die Regeln des EU-Binnenmarkts, an dem die Schweiz teilnimmt, interpretieren und weiterentwickeln kann.

"Aber nur darüber, und nicht auch über Fragen mit Bezug auf das Rahmenabkommen selbst", stellt Breitenmoser fest. Zum Beispiel, ob die Unionsbürgerrichtlinie und das Freihandelsabkommen unter das Rahmenabkommen fallen oder nicht, oder ob und wie die Guillotineklausel allenfalls zur Anwendung kommt.

Effizientes und schnelles Verfahren

Laut dem Basler Juristen sind diese Fragen nicht gestützt auf EU-Recht, sondern allein gestützt auf das völkerrechtliche Rahmenabkommen zu entscheiden. Entsprechend soll dafür auch nicht der EuGH zuständig sein. "Solche Fragen könnten in einem Vorverfahren rasch, abschliessend und effizient beantwortet werden."

Der Vertragsentwurf enthalte aber darüber gerade keine klaren Bestimmungen. Das eröffne Interpretationsspielräume und begünstige Streitverfahren. Breitenmoser, der ein institutionelles Rahmenabkommen grundsätzlich befürwortet, befürchtet deshalb, dass der EuGH auch über solche Fragen entscheiden würde, was die bevorstehende Referendumsabstimmung gefährden könnte.

"Denn die Schweizer Stimmberechtigten können den massgeblichen Inhalt und den Umfang des Rahmenabkommens gar noch nicht kennen, weil darüber erst der EuGH in Zukunft entscheiden wird", sagte der Europarechtsexperte gegenüber der Nachrichtenagentur Keystone-SDA.

Vorverfahren kommt zum Zuge

Aktuell werden Meinungsverschiedenheiten bei der Auslegung der Bilateralen Abkommen in Gemischten Ausschüssen geregelt, in denen Vertreter beider Parteien sitzen. Viele Konflikte werden hier gelöst - aber nicht alle: Deshalb pocht die EU auf einen Mechanismus zur Streitbeilegung im Rahmenabkommen.

Für den Fall, dass man im Gemischten Ausschuss keine Lösung findet, sieht das Rahmenabkommen ein Dreier-Schiedsgericht vor, das die Streitfrage entscheiden soll. Breitenmosers Vorschlag für ein Vorverfahren soll nun noch vor dem Schiedsgericht zum Zuge kommen.

In diesem Vorverfahren, an dem nur zwei Richter - je einer pro Vertragspartei - beteiligt wären, sollten die Streitfragen rechtlich eingeordnet und "ein gemeinsamer Lösungs- oder Vermittlungsvorschlag" ausgearbeitet werden. Geht es dabei um Vertragsrecht, das sich auf EU-Recht bezieht, muss die Rechtsprechung des EuGH berücksichtigt werden.

Abschliessender Entscheid

Bei Vertragsrecht, das nicht auf EU-Recht beruht, könnte im Rahmen des Vorverfahrens "selbstständig und abschliessend" entschieden werden. Da beim Rahmenabkommen "vieles unklar und offen ist", wird es laut Breitenmoser immer wieder solche Fälle geben. Könnten sich die Richter im Rahmen dieses Vorverfahrens einigen, dann würde ihr Urteil gelten und die Streitsache wäre beendet.

Einigten sich die Richter nicht, sollten sie ein Rechtsgutachten verfassen, in dem sie ihre unterschiedlichen Rechtspositionen darlegten.

Dieses Gutachten würde an den Gemischten Ausschuss zurückgehen, der nochmals entscheiden sollte. Breitenmoser geht davon aus, dass der Ausschuss gestützt auf diese Gutachten die meisten Streitfragen spätestens jetzt lösen könnte.

Nur wenige Fälle für EuGH

Nur dann, wenn es immer noch keine Lösung geben würde, käme das bereits heute im Rahmenabkommen vorgesehene Schiedsgericht ins Spiel. Dieses muss dann die Auslegung von Fragen des EU-Rechts an den EuGH zur Entscheidung übertragen. "Mit dem Vorverfahren dürfte der EuGH nur noch in wenigen Fällen zum Zuge kommen", ist Breitenmoser überzeugt.

Für ein solches Vorverfahren muss der Rahmenvertrag gemäss dem Europarechtsexperten nicht wieder aufgemacht und neu verhandelt werden, was die EU sowieso ablehnt. "Man könnte es relativ einfach in einer gemeinsamen Erklärung, in einem Anhang oder in einem Zusatzprotokoll regeln."

Ob der Bundesrat auch Klarstellungen und Ergänzungen zur Streitbeilegung im Rahmenabkommen prüfen und vorschlagen wird, wird sich voraussichtlich am Mittwoch zeigen.